2.100
Způsoby financování sociálních služeb (1. část)
JUDr. Karel Zuska (AK Holec, Zuska a partneři)
Financování sociálních služeb poskytovaných podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů, je v našem právním prostředí pojato jako vícezdrojové. Na rozdíl od služeb zdravotních, kde dominuje systém veřejného zdravotního pojištění v rámci sítě smluvních poskytovatelů zdravotních služeb, u služeb sociálních převládá financování na bázi programových účelových dotací poskytovaných ze státního rozpočtu a rozpočtů územně samosprávných celků, které je doplněno řadou dalších nástrojů k financování z veřejných či soukromých zdrojů. Podpora však nemá jen charakter přímého financování. Mnoho poskytovatelů sociálních služeb je podporováno „nepeněžitou formou”; jedná se zejména o případy využívání veřejného majetku k poskytování sociální služby, za které poskytovatel sociální služby nemusí platit cenu obvyklou. V praxi se tak velmi často setkáváme s využíváním „veřejného” majetku na základě výpůjček, nájemních smluv za symbolické či snížené nájemné, na základě titulu vloženého či svěřeného majetku poskytovateli, jehož je veřejná instituce zřizovatelem či zakladatelem. Všechny tyto nástroje mají společný cíl – umožnit poskytovateli sociálních služeb co nejlépe pokrýt náklady, které musí k zajištění dostupnosti příslušné služby vynaložit.
NahoruZpůsoby podpory
Královéhradecký kraj prováděl v loňském roce rešerši, jakými způsoby jsou v rámci území kraje sociální služby financovány, resp. podporovány. Přestože byla rešerše zaměřena zejména na financování pečovatelské služby, ze zjištěných dat bylo možno identifikovat poměrně velkou četnost různých forem peněžité i nepeněžité podpory. Kraj chtěl získat přehled o právních titulech, které jsou k financování služeb v závislosti na zdrojích využívány, a to s cílem potenciálního zjednodušení a určitého sjednocení praxe ve vztahu k poskytovatelům sociálních služeb, obcím v regionu atd.
Mezi nejčastějšími způsoby peněžité podpory provozních nákladů sociálních služeb z veřejných zdrojů byly identifikovány následující:
- dotace přidělená kraji ze státního rozpočtu (MPSV) v souladu s § 101a zákona č. 108/2006 Sb. kraj tyto obdržené dotační prostředky dále „přerozděluje” formou dotací podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů („RPÚR”), jednotlivým poskytovatelům sociálních služeb v souladu s příslušnými dotačními podmínkami,
- dotace z rozpočtu kraje, kterou kraj poskytuje v souladu s RPÚR, a to zpravidla formou tzv. programové dotace, nebo individuální dotace („ad hoc”),
- dotace z rozpočtu obce, poskytovaná též v souladu s RPÚR,
- dar (zpravidla poskytovaný ze strany obcí) na základě darovací smlouvy uzavřené podle § 2055 a násl. zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů („OZ”),
- úplata za objednané služby, resp. určité kapacity služeb na základě smlouvy (objednávky) uzavřené podle zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů („ZZVZ”),
- úplata za služby realizovaná na základě smlouvy o vertikální spolupráci uzavřené v souladu s § 11 ZZVZ,
- úplata za služby realizovaná na základě smlouvy o horizontální spolupráci uzavřená v souladu s § 12 ZZVZ,
- finanční příspěvek na náklady služby zajišťované v rámci spolupráce obcí na základě § 46 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů („ZO”),
- příspěvek zřizovatele na provoz příspěvkové organizace poskytovaný v souladu s RPÚR.
Mezi nejčastějšími způsoby nepeněžité podpory provozních nákladů sociálních služeb z veřejných zdrojů byly identifikovány následující:
- výpůjčka majetku na základě smlouvy o výpůjčce uzavřené v souladu s § 2193 a násl. OZ,
- nájem se sníženým nájemným na základě smlouvy o nájmu uzavřené v souladu § 2201 a násl. OZ,
- svěření majetku do užívání příspěvkové organizace v souladu s RPÚR.
Poskytovatelům sociálních služeb jsou také poskytovány různé formy investiční podpory, tj. podpory určené k pořízení, resp. technickému zhodnocení dlouhodobého majetku. Děje se tak zpravidla formou účelových investičních dotací podle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů („RP”), nebo podle RPÚR, formou investičního příspěvku zřizovatele příspěvkové organizace podle RPÚR, případně formou zadání koncese zahrnující i investiční fázi, v souladu se ZZVZ.
Podívejme se tedy podrobněji na některé zajímavé otázky, které poskytovatelé sociálních služeb v praxi řeší v souvislosti s využíváním shora uvedených způsobů peněžité i nepeněžité formy podpory.
NahoruPoskytování dotací
Dotace představují nejčastější formu podpory sociálních služeb. Jak bylo již výše zmíněno, jedná se jednak o dotace ze státního rozpočtu, jednak o dotace z územních rozpočtů (kraje, obce). Právními tituly k poskytnutí dotace jsou rozhodnutí příslušného poskytovatele dotace (dotace ze státního rozpočtu) a dále veřejnoprávní smlouva (dotace z územních rozpočtů). Poskytnutí dotace na základě příslušného právního titulu předchází dotační řízení, jehož průběh je poměrně podrobně upraven rozpočtovými pravidly.
Dotační řízení má v našem právním řádu dlouholetou tradici a nebýt vstupu ČR do Evropské unie, poskytování dotací by zřejmě probíhalo bez větších problémů. S příchodem poměrně mohutné finanční podpory některých oblastí z fondů EU (dnes Evropské strukturální a investiční fondy) nabylo poskytování dotací na základě dotačního řízení na značném významu, neboť touto formou začaly být přerozdělovány prostředky v miliardových objemech, a to formou provozní i investiční podpory. Sociální služby jsou v současné době financovány zejména v rámci Operačního programu Zaměstnanost, Integrovaného operačního programu a Operačního programu Praha pól růstu.
V době, kdy Česká republika vstupovala do programů finanční podpory EU, byla zavázána přijmout na národní úrovni odpovídající legislativní úpravu, která umožní efektivní poskytování dotačních prostředků, kontrolu jejich použití a v případě zjištěných nesrovnalostí také jejich zpětné vymáhání včetně sankcí. S odstupem času a se znalostí několikaletého vývoje můžeme poměrně odpovědně konstatovat, že tento úkol Česká republika dostatečně nezvládla. Úprava dotačního postupu podle rozpočtových pravidel (RP i RPÚR) neposkytovala jednoznačný výklad a umožňovala poskytovatelům dotací aplikovat velmi rozdílný přístup. Hodnocení dotačních žádostí nebylo svázáno s dostatečně transparentními a nediskriminačními podmínkami a umožňovalo mnohdy vysoce subjektivní přístup.
V případě zjištění nesrovnalostí ze strany příslušných auditních a kontrolních orgánů vznikly zásadní otázky, kdo a jakým způsobem může takové nesrovnalosti řešit a jak se promítají do institutu porušení rozpočtové kázně. V souvislosti s nejasným výkladem postupu orgánů podle rozpočtových pravidel vznikla celá řada sporů, které nakonec skončily u soudu. Pravděpodobně nejvíce soudních sporů z dotací řešil a dosud řeší Městský soud v Praze, neboť jako správní soud je příslušný k přezkumu postupu v dotačních věcech poskytovatelů dotací, kteří mají sídlo v Praze (zejm. ministerstva a řada dalších poskytovatelů dotací ze státního rozpočtu). V dalších instancích se však na řešení dotačních sporů významně podílel Nejvyšší správní soud (v rámci projednávání kasačních stížností), a dokonce i Ústavní soud při projednávání otázky zákonnosti některých ustanovení RP a dále v otázkách zajištění práva na zákonný a spravedlivý proces. Díky rozhodovací praxi soudů, které mnohdy poukázaly na nezákonnost či nedostatečnost právní úpravy dotačního řízení, jakož i na nesprávný dosavadní výklad některých ustanovení, došlo v průběhu doby k opakované novelizaci rozpočtových pravidel (RP i RPÚR).
Poskytovatelé sociálních služeb jsou doslova závislí na dotacích, které obdrží ze státního rozpočtu nebo rozpočtu příslušného územně samosprávného celku. Proto se jich velmi dotýká právní úprava dotačního řízení, která významně ovlivňuje jejich postavení coby žadatelů o dotaci, resp. příjemců dotace, tj. jejich práva a povinnosti.
NahoruDotace ze státního rozpočtu
Podívejme se nejprve na úpravu poskytování dotací ze státního rozpočtu, kam spadají např. dotace z Operačního programu Zaměstnanost, IROP, dotace poskytované z rozpočtu MPSV, dotace Úřadu práce apod.
Současná aktuální právní úprava obsažená v RP platí v zásadě od 1. 1. 2018, kdy byla RP naposledy významnějším způsobem novelizována. V rámci právní úpravy dotací jsou rozlišeny dvě základní fáze, a to:
- fáze před poskytnutím dotace (řízení o dotační žádosti a rozhodnutí o ní) a
- fáze vyplacení dotace, nakládání s dotačními prostředky, kontroly a případné sankce.
Nejnovější soudní judikatura vede poskytovatele dotace k tomu, aby při poskytování dotací aplikovali obdobné zásady, jako je tomu např. u zadávacích řízení (tj. zadávání veřejných zakázek). Poskytovatel dotace je správním orgánem v postavení silnější strany vůči žadatelům, resp. příjemcům dotace. Poskytování dotací je podřízeno zákonu č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů („správní řád” nebo „SŘ”), který se aplikuje v plném rozsahu až na výslovně uvedené výjimky. Poskytovatel dotace musí stanovit a zveřejnit předem jasná, transparentní a nediskriminační pravidla pro poskytnutí dotací na stanovené účely, a to včetně postupů, jak budou jednotlivé žádosti o dotaci hodnoceny. Přestože na dotaci není právní nárok (§ 14 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb.), mají potenciální žadatelé o dotaci právní nárok na to, aby s nimi bylo v rámci dotačního řízení zacházeno transparentně, nediskriminačně a přiměřeně.
Dotační řízení se zahajuje zásadně na základě žádosti o poskytnutí dotace ve smyslu § 14 odst. 3 RP ve spojení s § 44 odst. 1 SŘ. Žádost může být podána jedině na základě předchozí výzvy poskytovatele, která musí být zveřejněna způsobem umožňujícím dálkový přístup, a to po dobu nejméně 30 dnů před uplynutím lhůty pro podání žádosti.
Poměrně velké diskuse vyvolává otázka, jaká práva mají žadatelé o dotaci z hlediska podávání žádostí. Poskytovatelé dotací totiž mají někdy tendenci zákonem upravené možnosti poněkud upravovat či zužovat.
Žádost může být ze zákona podána písemně anebo v elektronické podobě, tj. opatřená uznávaným elektronickým podpisem. Forma prostého e-mailu by byla možná pouze za podmínky, že by byla taková žádost do 5 dnů potvrzena písemně anebo v elektronické podobě s uznávaným elektronickým podpisem. Obecně totiž platí, že v souladu s § 37 odst. 2 správního řádu musí být každé podání podepsáno. Pokud se jedná o podání v elektronické podobě, musí být opatřeno tzv. uznávaným elektronickým podpisem ve smyslu § 6 zákona č. 297/2016 Sb., o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, ve znění pozdějších předpisů, kterým se rozumí zaručený elektronický podpis založený na kvalifikovaném certifikátu pro elektronický podpis nebo kvalifikovaný elektronický podpis.
Vzhledem k tomu, že rozpočtová pravidla neobsahují speciální úpravu doručování v rámci dotačního řízení, uplatní se obecná úprava doručování…
